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sun 發表於 2014-12-23 18:00

扶助貧困長者何須全民退休保障

信報財經新聞
A15  |   時事評論  |   大講堂  |   By 王于漸         2014-09-10
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扶助貧困長者何須全民退休保障        

1997年回歸以前,港英末代總督彭定康建議推行「隨收隨付」式社會退休金計劃。建議後來因財政可行性受到質疑,且會對工作及儲蓄意欲造成負面影響而撤銷,取而代之的是2000年頒行的強制性公積金(下稱「強積金」)。可惜強積金投資表現不濟,以致惹來大眾對老年退休保障的關注。

圍繞老年退休保障的公眾討論一直欠缺清晰焦點,實因其把紓解貧困與爭取選票(或稱政治本錢)混為一談。

部分關注團體對貧困長者水深火熱的處境顯然深表關注。長者貧窮問題所以尤其嚴峻,皆因他們既無工作能力,亦缺乏儲蓄,須依靠別人的經濟支持與照顧;要知道並非人人老來都有子女供養,香港就設有甚多為貧困長者而設的福利計劃。

第六方案 三大目標

論者固然可以質疑扶助貧困長者的現有計劃是否足夠,若然不足,應考慮如何加以改善,甚或質詢改善經費從何而來;但政客與社福團體力推的全民計劃卻未必是支援貧困長者所必須的。

不過,政客及關注團體卻以扶貧為名,不斷要求政府推行某種形式的全民高齡福利計劃,但目標若只為扶助貧困長者,又何須制訂全民計劃?

原則上,任何全民計劃都可以在設計上注入收入重新分配元素以扶助貧者。要是純粹扶貧,實在毋須如此多生枝節。解決任何政策難題最具效率、又最能收效的方案,莫過於對症下藥,採用直截了當的方案。

全民高齡福利計劃並非純粹旨在扶助貧困長者,而是包含其他目的。

周永新教授近期發表的「香港退休保障的未來發展」研究報告,對各政黨及關注團體較早前提出的五項方案作出精算分析,並提出第六項方案。

從實效角度而言,這份報告中第六項方案達到三個目標:

一、把現有各項養老方案合而為一,每月向每名長者派發3000元。現有計劃包括具針對性的扶助貧困長者計劃,亦即「綜合社會保障援助」(綜援)及「長者生活津貼」,以及適用於所有長者的「高齡津貼」計劃。

二、報告中周教授提出他建議的加強援助貧困長者的方案。教授素以扶助貧困長者為己任,在社會上備受敬重。

三、報告一視同仁,同時惠及中產及社會上層,這兩個階層的長者人數更多。

首兩個目標不難明白,但為何要援助長者人數更多的中產及社會上層?誠然,在推行全民退保計劃前,通過提高入息稅,這類長者會先行付出;但香港稅率偏低,工作人口中只有半數納入稅網,中產階級約有半數毋須付出或只須支付極低稅款,即可享有每月3000元的長者津貼;而已經退休且毋須納稅者將坐享其成,行將退休者也不例外。若大部分人只顧自身利益,漠視下一代須為此背負稅務重擔的後果,則這一退休保障計劃將可贏盡選票。

把全民高齡福利計劃充作退休保障計劃,其實純粹為達政治目的。利用收入重新分配計劃爭取選民支持,也是政客常施的慣伎。在民主政制發展成熟的國家和地區,政客利用倡導此等政策以擴大影響力或爭取連任,已屬司空見慣。

社福政治的歷史緣起

1871至1890年,德意志帝國首相俾斯麥(Ottovon Bismarck)既是貴族階級、保皇派,也是普魯士民族主義者;他於1889年率先在德國推行社會保障制度,無非基於政治目的,而非為全民構建社會安全網。自始至終,俾斯麥堅拒推行憲制改革,是為了避免跟教會、社會主義黨派、甚至凱撒分權。他所以推行社保計劃,純粹為了收買人心。

此等以政治掛帥的社福制度,均難逃以破產告終的命運。這類社福計劃都有礙經濟增長,為後代帶來沉重的債務負擔。各國政客雖然聲稱社福改革勢在必行,但卻一直未有實現。

上述社福計劃往往忽略人均壽命日益延長的趨勢,造成嚴重低估所涉的代價,終於難逃破產厄運。事實上,德國於1889年推出首項社福計劃之時,嬰兒的預期壽命僅為42歲。

英國首相張伯倫(Neville Chamberlain)於1925年制訂「寡婦、孤兒及長者供款退休金法案」(Widows,Orphans and Old Age Contributory PensionsAct),承諾為年滿65歲的男性及年滿60歲的女性國民提供退休金;當時英國男性的預期壽命為56歲,女性為60歲,這項福利基本上是專為壽命超過預期者而設的社會保險金,對象並非剛剛退休的一群,顯然視退休保障為個人而非社會責任。

但早於1918年設立的全民普選的選舉制度當時只適用於男性人口,卻一直牽制着英國政府,即使預期壽命有所延長,亦不敢提高開始領取退休金的年齡。英國人的預期壽命於2011年已達81歲,約較1925年延長22年。目前各地民主政體倒未見有勇氣投票延遲退休金年齡,以恢復社會退休金計劃的償付能力。

社福計劃 先天不足

據周永新教授在其研究報告中的計算,他所建議的退休保障計劃將於2026年資不抵債,報告內分析的其他三項退保計劃亦將先後於2017 年、2024年、2028年落得同一下場。至於其他兩項由政府經常性開支負擔的退保計劃,預計至2041年將約佔GDP2%或2.38%,較政府現時在長者津貼方面開支高出一倍以上(現時比率約為1%)。由此足以證明,在人口老化日益加劇趨勢下,這些計劃代價有多大。

然而,上述估計數字仍屬過分樂觀。首先,人口老化趨勢於2041年其實仍未見頂(只是政府統計處的預測數字止於那年而已)。據聯合國同類預測數字顯示,長者對工作人口比例將持續增加,至2060年漸趨平穩,然後維持至本世紀末期(見【圖】)。

其次,計算退保支付款額是基於每月金額只因應生活指標作出調整,對於為期數以十年計的預測,如此假設未免不切實際。事實上,隨着各地經濟持續增長,實在難以想像支出款額會維持不變,難道於實質收入續見改善的同時,我們會如此忍心,拒絕增加對長者的經濟援助?

第三,上述人口數字似未有顧及人類未來預期壽命日益延長的趨勢。美國社會保障局統計表的估算顯示,美國人到了2070 年的預期壽命達83.9 歲,估計屬嚴重偏低。迄今對人類壽命最為可靠的預測,首推1993年諾貝爾經濟學獎得主福格爾(Robert Fogel)教授介乎92.5歲與101.5歲之間的估算,即使此一估計略有誤差,香港人的預期壽命應也會大為延長,則各方提出的退休保障計劃均永難資足抵債,根本無法實現。

三大措施 迎戰財困

究竟還有何可行的退休保障計劃?對背負種種資不抵債計劃重擔的發達國而言,恐怕只有把開始領取退休金年齡提高數年,以紓緩償付能力。對於香港而言,較佳辦法應在於先從開支最高而又最受長者關注的各項開支入手。

本地退休保障制度可循三大措施加以改善:一、注資擴充醫療服務;二、大事改革強積金,為存戶爭取合理回報;三、把公屋租住單位私有化,並降低所有資助房屋應補地價。單憑房屋政策改革,已足以令香港一半人口受惠,使無資產階層獲得價值不菲的房產,藉以增闢財源應付日常開支。此三大措施實可為退休保障締造奇蹟,無產階級尤其受惠。

香港大學經濟學講座教授及黄乾亨黄英豪政治經濟學教授

要重溫王于漸教授文章中英文版,可登入信報網站:[url]www.hkej.com[/url] 或以下網址:[url]http://www.wangyujian.com/[/url]

參考文獻:Robert Fogel, The Escape from Hunger andPremature Death , 1700-2100: Europe, America, andthe Third World. New York: Cambridge UniversityPress, 2004.

王于漸

sun 發表於 2014-12-23 18:05

明報
A40  |   觀點  |   By 周基利         2014-09-05
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初論退保研究報告:研究目的和方法        

由港大周永新教授領導的退休保障研究報告終於在8 月20 日公布了。報告長達139 頁,還有10 份技術報告,可謂非常詳盡。筆者希望關心本港退休保障的社會人士可以詳閱這份報告,必定獲益良多。報告的第一章已申明這次研究的目的和方法。整份報告主要有4 個目的:(1)分析長者綜援、長者生活津貼(長津)、高齡津貼之間的關係,及其共同發揮的退休保障功能;(2)根據現行長者社會保障、強積金、個人退休儲蓄及家庭資源之間的關係,檢視其共同發揮的退休保障作用,以及其足夠性、可負擔性、可持續性和穩定性;

(3)以未來30 年香港的人口變化、經濟增長預測及政府財務可負擔能力等因素分析和推算社會團體、政界及學者對退休保障未來發展所提出的主要方案之足夠性、可負擔性、可持續性和穩定性;(4)以目的(3)的因素分析和推算方法,進一步提出完善長者社會保障和退休保障的可行方案,並闡述其足夠性、可負擔性、可持續性和穩定性。至於研究方法主要是依靠文獻回顧、現存數據、訪談、焦點小組及公眾諮詢。

沒評估長者貧窮影響

報告只提出用代替率評估現有退休保障的足夠性,而卻沒有評估對長者貧窮問題的影響,筆者是感到失望的。尤其是研究團隊花了第二章整章論述香港長者的貧窮問題。第二章開宗明義說:「退休保障的迫切性,明顯與長者的貧窮有直接關係,如非數以十萬計的長者生活貧困,相信社會人士不會要求政府重新檢討現行退休保障措施是否有改進的必要。」不過,奇怪地,該章的結語並沒有申明改善本港退休保障的其中一個目的便是扶貧。出乎意料之外,周永新教授在發表報告後,多次重申他所提議的全民老年金並非扶貧措施。而且報告亦沒有評估已推行的長者生活津貼以及建議中的全民老年金對長者貧窮的幫助。究竟為什麼長者貧窮沒有考慮作為改善本港退休保障的其中一個目的,研究報告似乎沒有正面交代。

第二:雖然研究團隊申明目的(2)是檢討現時退休保障各條支柱之間的關係。不過,報告沒有考慮政府提供給長者的公共服務如醫療服務、公屋、車船優惠及長期照顧服務(如老人院或家居照顧)對退休保障的影響。其實報告在焦點小組中訪問的長者亦表明,醫療支出將成為他們支出的一大部分,他們都十分擔心醫療問題。至於一些需要租住私人樓宇的長者則很擔心不斷上升的租金。在《2012 年香港貧窮情况報告》中,便提出假如將公屋的津貼納入估算為公屋住戶的額外收入,整體貧窮率便會由19.6%減至15.2%。可想而知,公屋對扶貧作用是相當大的。可惜報告在這方面的着墨並不多。

第三:報告對個人退休儲蓄及家庭資源(即子女供養)亦只停留在焦點小組中的訪問結果。有部分長者在焦點小組訪問中表示有子女供養。受訪的中高收入僱員表示會購買人壽保險或參與私人基金計劃,作為退休儲蓄之用。其實筆者以往在這兩方面都有一些研究可提供更多數據,可惜研究團隊似乎未有留意。《主題性住戶統計調查第52 號報告書》的《退休計劃及老人經濟狀况》調查在2012 年進行,成功訪問了1 萬名年滿35 歲或以上的受訪者,發現有八成退休人士正接受家人的經濟支援。其中16.7%表示由家人提供的每月平均生活費為$1 至$1999,30.8%為$2000至$3999,而48.5%則為$4000 及以上。

調查亦推算現時有80 萬退休人士,筆者保守估計,家人(筆者推測大多數是子女)供養退休人士的每年總額達230億。

筆者在2012 年亦進行了一個調查,成功用電話訪問了1005 名年齡介乎25至65 歲的在職人士。問卷中我們問受訪者「除強積金、公積金、公務員長俸外,你有冇為退休後嘅生活儲錢?如有,咁你儲咗幾多錢?」受訪者的答案見上表。

筆者嘗試從受訪者的答案做一個非常粗略的推算。附表顯示我們估計港人為退休保障的儲蓄多達4000 億。這個數目和推行了14 年的强積金資產值5000億只相差1000 億。

沒評估各支柱互相影響關係

筆者認為報告既沒有交代私人退休儲蓄和子女供養的具體金額,亦沒有評估各個不同支柱的互相影響的關係。最重要是假如推出全民年老金後,對子女供養及私人退休儲蓄的負面影響會有多大呢?而且報告亦沒有分析公共服務、子女供養及私人退休儲蓄的足夠性、可負擔性、可持續性和穩定性。最後報告對強積金和長者綜援都沒有任何具體改善的建議。例如改善強積金高收費、低供款、低回報及供款人承受的種種風險等等的問題。如何令有需要並合資格的長者申領綜援呢?報告都沒有交代,筆者是感失望的。

在研究方法上,基本上沒有收集任何新的數據,就連民意調查都沒有做過。

亦因為數據不足,其中一個方案——年金計劃的可持續性、可承擔性及其穩定性便無法驗證。而且亦沒有子女供養及私人退休儲蓄的最新數據。更加沒有在職人士對推行全民老年金的意見,例如他們會否因為已經推行全民老年金,而減少供養父母的金額或減少私人退休儲蓄的意欲,及影響的程度會有多大。總括來說,報告未能全面評估本港退休保障制度中各根支柱對退休保障的貢獻,亦未有考慮各個計劃相互影響的關係。

周基利

作者是香港教育學院亞洲及政策研究學系系主任及教授

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