Rule of law 沒一家之言
信報財經新聞A20 | 時事評論 | By 鄭赤琰 2014-11-26
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Rule of law 沒一家之言
到底法律存在的作用為何？無論西方還是中國，在整個法律制度發展的過程中，早已有過很大的思辯，因而有着不同的看法和做法。先說中國，早在漢代之前，便因推崇法律功效而出現「法家」的一套嚴刑峻法，而且也卓有成效。
據《史記》記載，秦國之能統一天下，正是由於採用商鞅《商君書》的法家體制而成功統一中國；但因法制太嚴，變成「嚴而無恩」於民，破壞了周朝禮治天下那套把政府與人民建立在「天、地、君、親、師」的五倫關係，令人民只感到政府的管治威嚴，而感受不到恤民愛民。
法治過嚴 惹來反彈
這種急速的法家改革引致強力反彈，秦始皇統一中國才不過二十二年，便給人民揭竿起義而推翻。劉邦取得政權後，改弦易轍，以孔子演繹周禮那套治國哲學，取用一批崇奉孔子的儒家學者為治國大臣，重回禮治。至於法治那一套，據錢穆等學者的研究指出，並沒有完全消失，而是改為治軍之法。在朝廷文武雙成的制度下，文官奉行儒家學說，武官則奉行法家學問。
有研究認為《孫子兵法》正是法家思想的實踐，把兵當成「凶器」論，因此治軍紀律嚴明，歷代將領均奉為圭臬。中國歷代政權管治都有大軍在握，卻沒出現滅族的戰爭，有的是攻心為上，凡是無法紀的軍隊，最後都告敗亡。由此可見，法家思想在軍中的建樹，很值得今天中國在全球化格局中好好加以發揚光大的，因為近代戰爭的慘痛殺戮，有必要加以消除。
另一方面，儒家管治思想要求政府推崇德政仁治，一個政府管治那麼大的領域、那麼複雜的五十六個民族，而能維持三五百年一個朝代，也說明儒家的管治哲學確也有其過人之處。
與西方羅馬帝國比較，法律是治國要件，但也只限於羅馬本身的公民才有平等的法律待遇，其他非羅馬公民則一概淪為奴隸，這麼大的帝國版圖、這麼大的奴隸人口，全靠軍隊鎮壓。由此可見，來自羅馬帝國傳統的西方國家，在羅馬帝國瓦解後，一一以「民族國家」（Nation-State）崛起，仍舊擺脫不了羅馬的法治傳統。
即使從古希臘的管治哲學取經，在蘇格拉底、柏拉圖與阿里斯多德三位哲學家中，最受推崇的是阿里斯多德，而阿氏對政治的觀點卻把人視為「政治的動物」（Man is a political animal），既然是「動物」也就有野蠻與文明之別。
據史載，羅馬最傑出的亞歷山大大帝便是奉行阿里斯多德的政治觀點，羅馬人是文明人，其他則一概是野蠻人。阿氏的名言是︰「野蠻人邀請文明人去加以征服」。這套政治觀點也就成了後羅馬帝國西方帝國四出掠奪的政治信念，所謂「白人的包袱」變成侵略世界的口實，「達爾文主義」變成淘汰其他種族的藉口。
在這些帝國橫行時代的三百多年裏，這些英、美、法、德、荷、西等帝國，不都在講民主、法律、民權、自由、平等嗎？但誠如阿里斯多德所說，那是文明帝國分內的事，其他受征服的殖民地概屬「野蠻人」，不配高攀！
正是由於羅馬帝國發展出來的法律體系只對本身公民才有資格享受法律面前人人平等的待遇，身為政府官員，他們對奴隸的所有不平不公不義的管治行為，都不必向奴隸負上任何法律責任，奴隸全無起訴官員的權利。
這個公民與非公民的不平等法律對待，令政府有機可趁，因為授予政府濫權的空子，在西方帝國迅速發展版圖過程中，就以英法來論，她們碰上一個霸道專制的君王時，一旦大權在握，濫權起來，哪還顧得公民與否，何況皇家貴族人口不少，非貴族非皇親與平民之別，也就更有機會讓政府當上法治兩面人。像法國大革命，正是由於新興的「資產階級」不滿皇權無法無天，憤然祭起「自由、平等、博愛」三面大旗，對皇帝開鍘，連貴族也不放過。
原是管民 現管政府
不過，「自由」、「平等」與「博愛」都是哲學的東西，不是科學可以量化，因此要加以制訂法律標準成為共同遵守的法則，沒門；因此以英、美、法為例的發展經驗，都對這三樣東西有不同做法。英國理解「平等」為「機會平等」，「自由」在1929年經濟大蕭條之前，非常放任，直到羅斯福實行「新政」後，政府才下手干預。
總之，西方國家的法律制度演變，由十八、十九世紀到二十、二十一世紀，其中法律管公民多過管政府，現在卻相反，趨勢轉為管政府多過管人民。因此，過去慣說的「Rule by law」，現在大有人認為「Rule of law」才是法治的正軌。
其中A. V. Dicey 著書立說，主張無人能夠受刑罰，除非法庭依法判定有罪。這主張否定過去所有政府手握法律大權治人於罪的一貫做法，這樣易流於代表政府執法者動輒濫權。其次，Dicey 也強調沒人能凌駕法律之上，包括政府官員，一律都得交由法庭和法律裁決對錯；再其次，他還說憲法的基本原則是讓法庭裁決個人的權益，而不是政府的行政者。
Dicey 所理解的Rule of law 政府受制於法律多過公民受制於法律。他這種理解在美國的成文憲法從一開頭便把人權和政權置於對立面的心態很吻合；也由於把公民的法律地位高於政府法律地位實踐下來的結果，公民已慣於以司法起訴政府官員，愈是如此，「行政司法化」（Judicializationof administration）便愈嚴重，到近二十多年竟惡化至行政怕了司法，令行政工作裹足不前。福山（Fukuyama）在7 至8 月份的《外交季刊》撰文指出「美國在衰落」，正是由於「行政司法化」所作的孽。
行政管治 趨司法化
英國可沒這個大麻煩，因為國會權力至高無上，而且沒有成文憲法，司法很難裁決內閣部長違法，內閣的去留只能靠國會議員投票決定。
至於公務員或行政官的錯失，也由於有行政法（Administrative law）和行政法庭裁決，這樣可以防止公民動輒向官員問罪。這種行政問題由行政法與法庭處理，可說更專業，也可做到防範行政失誤和濫權的問題。這辦法也受歐洲國家認同。
香港自1997 年以來，司法覆核的個案愈來愈多，大有行政司法化的趨勢。最近「佔中╱佔領」發生後，一眾資深律師貼身指點法律「高見」，佔領人群也不斷挑戰警察，甚至挑戰法庭禁制令，把Dicey的Rule of law上綱上線，說成法律只管政府、不管公民，把佔領說成政府與公民之間的對壘，把使用道路者的權利徹底否定於法律保護之外。把Rule of law更根本的原則「法律的根本在維護因他人不法而受害者得能伸張正義」完全置諸腦後。這種行為實已變成lawless，還說什麼Rule of law！
也好，經過這一役的法律爭拗，讓港人有個好機會認識一下何謂lawless？何謂Rule of law？學術界應深入加以研究。正如上文指出，中國社會的法家思想早已行政管治邊緣化。
西方社會又是從行政獨裁傳統下演變出一套法律管政府的想法和做法，東方（尤其是中國）的德政仁政的傳統與西方那套如何磨合，是東西文明接觸的一大議題，學術界應好好研究！
鄭赤琰
中文大學前政治系主任、華人學術網絡成員
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